台灣農業水資源之學術研究 發佈日期：2010/01/03
摘要
一. 水沒有替代品，土地也沒有其他的物品可以取代。如何保育寶貴的天然資源，使其能永續利用，是人類在21世紀所面臨的重大課題。根據聯合國專家的推估，在21世紀，水資源危機與糧食危機將難以避免，更多的災害將陸續發生。翻開一部二十四史，有記載的天然災害有7千餘次，而愈到近代，災害愈為密集而頻繁，可見人類的活動已破壞了地球的生態環境而帶動了雪崩式的連鎖反應。如何減少對自然生態的破壞？如何減少對天然資源的浪費？如何加強對水土資源的基礎研究？如何增加基礎設施的投資？如何減少及降低天然災害？如何保障天然資源的永續利用？這將是對世界上每一個國家、每一個政府的嚴重考驗。二. 檢討21世紀所面臨的糧食及水資源危機，主要的原因在：1. 資源的枯竭，與2. 環境的惡化。在水資源方面的問題是全球暖化所造成的旱澇災害影響糧食生產及人民生活；其次是絕對供給量與經濟供給量之不足及水質之惡化；3. 地面水與地下水之綜合調配未能充分掌握；4. 河流之管理與運用應有的新思維；5. 水資源之重分配及水權之歸屬，水市場之採用及用水競爭等均應詳加思考而作系統性的整合。
三. 台灣農田水利建設已有百年以上的歷史，早期在增加稻米生產的目標下，灌排面積急速增加，接著以自然條件的限制，灌排面積經過起伏不定及緩慢增加的不同階段而現已到了灌排面積逐年減少的階段。農田水利事業發展較早，故取得水權亦較早、較多。但隨著經濟結構的改變，在乾旱時，可以考慮農業作短期的休耕，而將省下之水移用以支援其他標的之用水。但制度上需有適當之補償機制，以誘導重分配。因此，農業可視作台灣水資源倉庫，在關鍵時刻，調撥支援其他用水，以解決缺水的危機，其作用相當於作戰時之預備部隊。
四. 農業水資源除創造就業機會、提高農民所得之外，尚有保證糧食充分供應、穩定糧價、保障國家安全、促進農村安定、提高作物品質與價格、減少旱澇災害等功能。在生態環境方面，可保育生物之多樣性；預防土壤之沖刷、淤積、滑動及風蝕；改良土地，擴大耕地面積；蓄洪、滯洪；增加迴歸水，及河流之基流量；增加地下水之補注；在氣候方面，則有降低氣溫、增加氧氣、吸收二氧化碳、促進水文循環等功能。此外，更有綠化環境、增進生活品質、提供娛樂及遊憩場所、創造優美景觀及維護傳統文化等作用。對現代社會而言，農業用水在生產面以外之效益更大於其生產作物所得之效益。
五. 台灣農業水資源除了水量未能充分供給之外，在水質方面也存在相當多的問題，尤其工業、都市及民生廢污水多直接排入河川或農業灌排水路，嚴重影響灌溉用水水質，進而波及農地土壤及農作物之生產。因此宜繼續加強改善農業用水之水質，充分了解污染之現況，再加以適當之管理，選擇合宜之水源。污染超過水質標準的水源，則需加以稀釋方能引用。近年農業工程研究中心，正進行利用若干作物之特性，以淨化已污染之用水。因台灣農業水資源之污染源主要為有機物，故空心菜、布袋蓮、荷花、水芹菜等均可用於此一用途。另一方面，由於農業用水之水質標準較低，故水質不合工業及民生使用之水源應可移用於農業用途。
六. 在整體水資源時空分布不勻之情形下，農業水資源應作更有效之利用，因此應改善各農田水利會蓄水、取水、輸水及配水等各種設施，以增進水資源之利用效率。積極推動農田灌溉之管路化、自動化及現代化。在發生乾旱之情形下，應建立臨時性之用水轉移及調配之機制，將「移用農業用水機制作業步驟」進一步加強及法制化，一方面能解決民生及工業因缺水而產生之危機，另一方面，因水源移出而生產受損之農家應可獲得適當之補償，以維護此段時期之生活。此種轉移原則上應限於嚴重乾旱之時期。在一般正常的情況下，則仍應維持農業用水之充分供應，以發揮農田在生產、生態及生活上之功能，以利國家之長遠發展，保障國家之安全及生存。
七. 就台灣現代的社會及經濟情況而言，農業早已不是單純的生產事業，而兼具維護自然生態與社會秩序的祥和安定，創造舒適優美的生活環境，隨著國家的進步，後二者的重要性，早已超過了原先的農業生產。今天在水資源受全球氣候暖化的影響下，不確定性日益增加。水資源的永續利用宜作進一步的強調，在農業水資源方面應作新的思考，並採取新的做法，一是水資源的多次利用，利用後經過迴歸，來再加利用，必要時，可作適當的處理，以改善水質而增加用水的利益，同時也延長水滯留在陸地上時間；二是用水的多元化與多角經營，農、林、漁、牧及休閒，從上游至下游，可以作因時、因地的分工式、輪替式或綜合式的科學化高效率的經營。當然這種新的方式可以促進農業水資源的永續利用，而保障用水的安全供應，但在此必須提示，這種新的方式必須有新的軟體和硬體加以配合。
八. 多目標水庫經過半世紀之營運，水利界已累積有相當之經驗，秉承水土資源應作最有效利用之原則，在豐水季節，灌溉用水原無限制之必要，可兼顧生產、生活及生態三方面之功能；在枯水季節，民生及工業用水遭遇暫時性供水不足時，可從農業用水尋求調用支援。在兼顧糧食安全及農民之權益下，與農田水利會協商調用措施及補償，務期在和諧的氣氛中，在受益者付費、受損者得適當補償之原則下，共渡缺水難關。
九. 台灣地區雖降雨量相當豐沛，但降雨量時空分步布極不均勻，河流豐枯期流量差異懸殊。台灣年雨量可高達3,250公厘，亦可低至1,600公厘，而平均2至3年出現一次小旱，10年出現一次大旱。地區與地區，雨季與乾季之間或旱或澇，有天壤之別。目前蓄水能力，已嚴重不足現有台灣地區水庫總容量為27億立方公尺，有效容量為23億立方公尺。預計在2021年時，公共給水每年即需54億立方公尺，已超過水庫之容量一倍以上，將豐水季節多餘之水，儲蓄以供枯水時使用，在台灣是惟一切實可行的辦法，水庫之利用有絕對必要。但台灣之地形、地質均不利於水庫之建設，民間的環保意識及政府籌措經費的日益困難，更使新水庫的建設，目前陷於停頓的狀態。未來應克服困難開闢新的水源，在此同時，對既有水源應格外珍惜，合理分配，有效利用，以達到水盡其利的目標。
十. 農業用水之轉移視情形及時機可分為下列之型態：
（一）永久性轉移：
當整個灌區或某一支線之灌溉農地變更使用，不再從事農業生產時，其灌溉水量自可轉移供其他標的之用，唯移用時須經充分之協商，並應對其原有設施加以補償。
（二）部分轉移：
當部份農地變更用途或休耕時，在理論上，灌溉用水可轉移相對比例之水量，移用時仍須協商有關移用水量、補償費及期限等事項。
（三）季節性轉移：
為減少尖峰期之用水，農業方面可以改變作物、變更作物制度，或耕作時間等方法，以減少尖峰期之灌溉用水，但農民因此種變更所引起的損失，理應獲得合理之補償。
（四）臨時性借用：
在非常乾旱時期，農業用水依水利法應優先讓與民生用水。但此種讓用，因事先並無預警，故農民之損失較高，政府或用水者應給予農民適當而合理之補償。在工業用水方面，因依水利法而言，優先次序在農業用水之後，自應在協商之後，給予農民更優惠之補償，然後移用。
十一. 農業用水佔全部用水之比例在世界各國大致在70%至90%之間。由於世界上糧食尚未呈現嚴重不足，而農業因缺水而遭受的損失尚較低於其他事業，因此在「損失取其小」的原則下，暫時調用農業用水救急是目前社會尚能接受的權宜措施。而農業用水使用效率提升空間略大於非農業用水，故尚有被移用之空間。但糧食危機預測將在2020 年後發生，永久性移用農業用水將增加未來糧食危機之嚴重性。目前因移用農業用水補償費用偏低，故與開發新水源之成本差距過大，扭曲非農產業用水實際成本，造成其高競爭力之假象，同時又耽誤新水源之開發及減少節約用水之誘因，因此，農業用水之移用應以暫時性為原則，同時應訂定詳細辦法，明定實施之時機、程序及補償標準，補償之標準應充分反應開發及運轉成本、總生產成本、淨效益及負擔能力。
十二. （一） 台灣自1976年以來，生活用水每年以6%遞增，工業用水以每年0.98%遞增，而農業用水則以每年1.17%之速度遞減，由此可見各種用水消長的情形。
（二） 農業用水之來源，來自水庫及池塘者佔10.7%，河川自然引水佔70.8%，從河川中以動力抽取佔10%，抽取地下水佔8.5%。由於河川水在乾旱時，並不存在；而在豐水時又無轉移之必要，實際上其他用水所覬覦的，祇有第一項10.7%之中來自水庫之水量而已。
（三）農業用水若長期移用，負面之衝擊甚大。初步列舉如下：
1. 糧食減產，影響糧食之自給自足，危及戰時國家安全。
2. 農家收入減少。
3. 半自耕農及佃農成失業狀態。
4. 農機具與育秧中心等機具及設施閑置荒廢。
5. 糧商、農藥商、肥料商等營業衰減。
6. 地下水補注減少。
7. 逕流係數及洪水流量增加。
8. 農村景觀殘破。
9. 調節氣溫之功能減退，空氣品質劣化。
10. 水 鳥、水田魚類、兩棲類動物、親水性昆蟲及微生物等之棲息地破壞，影響生態。
11. 迴歸水減少。
12. 促進土壤之鹽鹼化。
13. 渠道之維護成本增加。
14. 田水利會之經營更形困難。
十三. 台灣地區每年平均降雨量2,510公厘，總降雨量約905億立方公尺，惟因時空分配不均，豐枯懸殊，取用不易，調蓄困難，以致可利用之河川逕流僅約18%；加以人口稠密，每人分得之可用水量僅為全世界平均值之七分之一，是相對的水資源缺乏國家。因此如何在維護自然生態環境的前提下，開源節流，永續經營水資源，為今後國家經濟發展的先決條件。如何因應各方未來水資源之需求，及對有限的水資源作經濟而有效之使用，兼顧環境生態及社會經濟發展，掌控水資源之開發與調配，政府應作長期之規劃，增加水資源方面之投資，寬籌經費，並對現有水利法規，作整體性之研究與檢討，儘速加以修正。
十四. 水權人於完成申請水權登記法定程序取得水權狀後，即應依水權狀之記載事項取得國家水資源。而水權人因發生水利法所明定「水源之水量不足」時，或因水權人發生「用水標的之事業範疇有所異動」時，對應此類之特殊狀況，如嚴重乾旱或921大地震，為減少水源短缺對國家社會及民生經濟之負面影響，確有必要採用標的間「暫時性」移用之權宜措施。俟水源正常後，應即停止移用而恢復原有水權人之原引水量。水利法並明定此時優先用水之水權人應負擔補償因而受有損害之水權人。若水權人長年將其原用水標的之全部水量或部分水量「常態性」地移用至另一標的，則足證移出之水量已非其事業之必須，而應視作為「常態性」之移用。
十五. 近年來政府重視政治及財經，把農業看作夕陽產業，以致農業水資源未獲得應有的地位與保障。今後宜尊重農田水利會由先民蓽路藍縷取得水權的歷史背景，並重視灌溉用水所具的三生功能，一旦生態環境遭受破壞，「皮之不存，毛將焉附？」積極開發新的水資源應為「取法乎上」的上策，從農業移用水量應該只是一個救急的手段，經濟部所頒訂之「農業用水調度使用協調作業要點」不失為一實際可行的辦法，不宜置之不用，而徒生糾紛，無所適從，並應進一步法制化，以利缺水時期救旱工作之推行。
十六. 台灣地區因水文、地文和人文條件有欠理想，長期以來水土資源的分配不均，以致爭地與爭水的糾紛不斷，加入世貿組織與兩岸交流後，此種水土資源的紛爭，更有擴大與加劇的趨勢。今後政府部門與非政府部門、農業與農業以外的產業，應在水土資源的持有、結合使用，達成和諧、合作及互補，應可使這種紛爭與衝突縮小和減少，增加互信、合作。為達到此一目標，各部門應放棄本位主義，而採用多元化的平衡觀點，以公正的態度，作長遠的規劃。因此若干法令規章，似應作適當修訂，如農業發展條例、都市計畫法、水利法、自來水法、建築法、農會法、水土保持法、農田水利會組織通則等都宜作適當的修正，俾能相互配合，以保育水土資源，而保障其永續利用。
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